节能减排政策什么时候提出的（政府对节能减排技术发展的政策）

引言

我国减少碳排放相关的政策长期以来着力于节约能源和减少污染物排放，其主题从“节能减排”逐渐演变为“低碳”发展并过渡到如今的“双碳”时代。对过往政策进行脉络梳理和经验总结有助于推进今后“双碳”政策体系的建设，加速推动减碳工作的有效运行。中大咨询从政策角度入手，分为上下两篇，研究中国的减碳政策从“节能减排”迈向“双碳”目标的演变过程。

本篇为中国政策梳理的上篇，三十多年来我国“节能减排”政策体系不断进行改革和完善，在坚持节能优先的前提下，调整能源战略，并采取措施防治污染，从采取单一的行政命令控制手段到重视市场化调节机制的重要作用，在降低能耗、治理环境污染等方面取得了一定的成效。

一、初始形成阶段（1980-1994）以行政手段为主，重点关注节约能源

上世纪八十年代起，能源问题就已成为国民经济发展中的突出矛盾，国家开始重视能源的节约和管理，并采取政策措施促进能源的合理开发和利用，同时关注环境污染的治理。

主要政策介绍

初始形成阶段确定了节能的战略地位，我国从节能和环保两方面入手，初步建成节能减排体系，致力于加强节能技术改造和治理环境污染。

● 建立以节能管理为基础的综合性法规体系

我国节能政策体系初步形成的开端是1980年《关于加强节约能源工作的报告》的颁布，强调把能源的节约放在优先地位，加强能源管理，自此节能被作为专项工作纳入国家的宏观管理范畴[1]。1986年，国务院发布了《节约能源管理暂行条例》，对我国的节能工作做出了全方位的指导[2]。国家出台的一系列有关节能的政策法规，对企业的节能水平制定了综合性的考核标准，并实施能源利用状况的监督，推进了节能管理法规体系的建设。

● 颁布节能技术政策及改造措施

节能技术的推广和改造能够有力推行节能工作，1984年出炉的《节能技术政策大纲》提出依靠技术进步来降低能源消耗，将大力开展节能技术改造作为长期途径[3]。我国节能工作以提高用热和用电效率为重点，实施热电联产、集中供热、提高工业锅炉和窑炉效率、余热回收利用，推广省能设备、节能建筑等技术政策要点，改造耗能工艺设备，提高了用能技术水平。

● 推进环保立法和污染防治工作

随着宪法确立了环境保护在社会生活中的重要地位，上世纪90年代初，国务院相继发布了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国大气污染防治实施细则》《征收排污费暂行办法》等法律法规，在污染治理方面初步建立了配套的政策体系。《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》也在1994年颁布，指出经济发展不应以牺牲资源环境为代价，必须坚持可持续发展[1]。

资料来源：中国政府网；中大咨询整理

政策机理分析

● 以行政命令强制推行节能减排措施

本阶段处于从计划经济到市场经济的转型期，我国政府主要采取了节能指令、加价收费、许可证制度等行政措施和强制性命令来推动节能减排工作[2]。1980至1982年，为实现年均节能量4000万吨标准煤的目标，国务院先后发布了压缩工业锅炉和工业窑炉烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工合理用能等5个节能指令，开始在行政法规层面规制节约能源。在国家宏观政策的引导下，上海、浙江、辽宁等各地也制订了相应的节能管理办法，对不合理利用能源的行为进行限制。1981年《超定额耗用燃料加价收费实施办法》规定，对燃料消耗超过定额的企业收取50%的加价费用，作为节能措施费用的补充。1989年，国家环境保护局发布了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，对超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，在限期治理后给予排污许可证。

● 使用有限的市场化手段助力企业节能减排

从节能降耗的实践来看，我国政府也曾采取市场激励手段加强企业的节能基建和技术改造，包括节能投资和信贷优惠，为节能减排的市场化机制奠定了基础。例如，1983年实行了节能技术改造专项贷款的“拨改贷”[4]，即将最初由财政拨款的节能基建投资改为年息仅为2.4%的低息贷款，低于当时5%的一般商业贷款年利率，鼓励企业以节能降耗为重点研究和开发节能技术。另外，《征收排污费暂行办法》作为对《环境保护法》的补充，明确了要对超过国家规定的标准排放污染物收取排污费，促进企事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源。

政策实施效果

这一时期是我国的经济体制转型期，我国政府主要依靠行政手段加强节能管理，在节能技术升级、环境污染治理方面取得了成效，在一定程度上调动了企业节能的积极性，推动了能源的开发和节约，我国单位GDP能源使用量呈现出逐年递减的态势（图1）。然而，政府和企业在节能减排工作中责任定位模糊，政府包揽了政策制定和实施管理工作，且行政措施的强制性不足，节能减排成为了政府单方面的行为和责任，企业未能充分发挥作用[5]。同时，我国能源的发展过程中也存在利用效率低下、经济效益不佳等问题，例如钢铁、建材、化工等主要工业产品单位能耗较高，与发达国家相比差距较大，规模经济效益不够理想，节能潜力巨大。

图1 1981-1990年我国单位GDP能源使用量（购买力平价美元/千克石油当量） 数据来源：IEA，世界银行；中大咨询

二、发展变革阶段（1995-2007）坚持节能优先，开始重视能源结构调整

随着能源短缺和用能紧张问题的加剧，节约能源仍然是极为重要的现实课题，大量使用传统化石能源带来的高耗能高排放问题，也催生了能源利用效率提升和结构调整的需要。

主要政策介绍

发展变革阶段，节能减排成为基本国策，坚持节能优先，开始将能源作为经济发展的战略重点，重视能源结构的调整。我国形成了以节能法律法规为主体、以相关能源单行法和节能措施为支撑的节约能源法律框架体系。

● 加强节能管理的政策体系建设

坚持节能先行。我国政府于1997年通过了《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》），明确节约能源是国家经济发展的一项长远战略方针，要求加强节能工作，合理调整产业结构和能源消费结构，挖掘节能的市场效益[6]。《节能法》是我国社会经济史上的里程碑，自此节能减排成为了我国的基本国策，为节能提供了法律保障。

● 开始出台长期能源规划

制定能源规划。我国已建立起较为成熟的节能工作体系，对未来能源的发展做出了长远规划。2004年的《能源中长期发展规划纲要(2004~2020年)(草案)》是我国能源领域的第一个中长期规划，强调必须坚持把能源作为经济发展的战略重点，以能源的可持续发展和有效利用支持我国经济社会的可持续发展。

开始重视新能源和可再生能源发展，调整能源结构。我国节能减排政策的发展变革阶段以1995年国务院颁布的《1996-2010年新能源和可再生能源发展纲要》为开端，鼓励开发风能、太阳能和地热能等清洁能源，积极发展可再生能源事业，促进了能源结构的优化[7]。

● 污染控制和防治政策加码

完善环保立法体系。新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是我国环境保护立法的重大突破，针对工业固体废物污染提出治理措施，首次将限期治理决定权由人民政府赋予环保行政主管部门。2002年的《中华人民共和国清洁生产促进法》鼓励企业参与研发和推广清洁生产技术的工作，提高清洁生产水平和技术改造能力，达到减少污染排放的效果[8]。

丰富控污执行手段。2003年《排污费征收使用管理条例》指出，加强对排污费征收、使用工作的指导、管理和监督。不同于上一阶段的《征收排污费暂行办法》，所有排污企业都需缴纳一定数额的排污费，排污费的征收、使用必须严格实行收支两条线。

资料来源：中国政府网；中大咨询整理

政策机理分析

本阶段，我国节能减排的政策工具保留了行政手段的运用，并逐渐向市场化机制迈进。

● 实施指令控制型政策推进节能减排工作

加大淘汰落后产能力度，严控“双高”行业过快增长。我国于2005年启动了以节能降耗为起点的产业新政策体系，明确下达了淘汰落后产能的任务，强制公布淘汰落后产能企业名单，严控高耗能高排放和产能过剩行业扩大产能项目。同时，加强对淘汰落后产能的核查，对未按期完成淘汰落后产能任务的企业，依法吊销排污许可证、生产许可证、安全生产许可证，不予审批和核准新的投资项目。此举有利于推动产业结构转型升级，对于我国产业结构的优化调整起重要作用。

资料来源：国家发改委，《节能减排综合性工作方案》

加强重点耗能单位节能管理。自1999年《重点用能单位节能管理办法》颁布以来，我国政府不断加强对重点用能单位的节能管理，要求省级节能主管部门加强对年耗能5000吨标准煤以上重点用能单位的节能监管[9]，对节能考核结果为未完成等级的重点用能单位，应当责令其实施能源审计、报送能源审计报告、提出整改措施并限期整改。做好节能监测、产品能耗限额管理和限期淘汰等工作，有助于控制能源消费总量，提高能源使用效率。

强化节能减排目标责任制度。2006年，《国务院关于加强节能工作的决定》对各地区的节能任务进行了部署，落实节能减排目标责任制，要求将单位GDP能耗下降指标纳入各地经济社会发展综合考核体系，对地方各级人民政府实行节能工作问责制。目标责任制度将节能目标按地区进行分解，是中国政府推进节能的创新性举措之一[10]，加强了节能责任意识，为依靠行政手段推进节能进一步夯实了法律基础。

资料来源：《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》

● 依靠市场激励型政策治污减排

使用排污收费制度提升企业排污成本。自2003年《排污费征收使用管理条例》实施以来，我国政府不断加强对排污费征收工作的监督管理，进一步明确了排污收费的范围和标准，促进了污染治理和排污单位的经营管理。排污费的收取减轻了政府在节能减排、环境治理财政支出上的负担，同时也使企业的排污行为受到了市场机制的调节[11]（图2）。一方面影响了企业的决策，特别是对于高耗能高排放企业来说，主动减少产量、治理污染能够促进节能环保，若选择缴纳排污费，也会作为专项资金用于节能减排；另一方面能够促进污染减排技术的创新，排污费是根据企业的排污量来征收的，所以企业必须考虑减少排污量，这将促使企业不断开发新技术，减少污染物的排放。

图2 排污收费制度传导机制

政策实施效果

市场经济体制助力节能减排政策改革，政策基础更加牢固，环境污染得到改善，能源结构进一步调整，但尚未转变粗放式的经济发展理念，市场调节机制有待优化[12]。

节能减排取得显著成效。“十一五”期间，我国在节能减排相关政策的指导下基本完成了“十一五”规划确定的目标任务。截至2010年底，全国单位GDP能耗下降19.1%，主要污染物排放总量得到控制，环境污染防治取得阶段性成果。

注：化学需氧量、二氧化硫为当期衡量污染排放的主要参考指标。数据来源：国家发改委；中大咨询整理

能源结构得到优化。政府和企业开始重视新能源和可再生能源的开发利用，提升了非化石能源的比重。2010年，我国煤炭消费量约占能源消费总量的69%，相较于2000年下降了3%，一次电力及其他清洁能源的占比则由7.2%提升至9%（图3）。

图3 2000年、2010年我国能源消费结构（单位：%）。数据来源：国家统计局；中大咨询整理

总体而言，我国的节能减排工作不断改革创新，打下了坚实的政策基础，但还存在法律法规体系不够科学规范、财税制度尚不完善等问题[13]。片面追求经济增长是节能减排政策实施过程中较大的阻碍因素，我国较为缺乏低能耗、低污染的先进生产能力，对于如何处理经济增长和污染排放的矛盾冲突缺少经验。同时，市场调节机制不够健全，配套的激励政策滞后，例如，排污收费制度还停留在行政调控思维上，没有充分体现出价格机制的激励约束作用[14]。

三、深化改革阶段（2007-2016）全面完善节能政策体系，调整能源战略，倡导低碳减排

全球气候变化形势严峻，过多的能源消耗、较高的碳排放使得发展低碳能源和低碳减排工作成为了重要任务，同时对节能减排政策的科学性也提出了更高的要求。

主要政策介绍

深化改革阶段加大节能体系的改革力度，开发利用可再生能源以进一步优化能源结构，鼓励利用低碳技术提高减排效率。

● 完善节能减排政策体系

修订《节能法》，完善节能制度。2008年修订后的新《节能法》制定了节能管理的一系列具体化方针，进一步明确了节能执法主体和重点用能单位的节能义务，强化了节能法律责任[15]。在新法中，政府机构也被列入监管重点，我国的节能政策体系得到了完善。

升级节能减排目标。2014年政府工作报告中明确规定了当年能源消耗强度要降低3.9%以上，二氧化硫、化学需氧量排放量减少2%，进一步加大了节能减排工作的力度。2016年的《“十三五”节能减排综合性工作方案》也明确了日后节能减排的重点领域，要确保完成“十三五”节能减排约束性目标，经济发展不以环境恶化为代价，为建设生态文明提供有力支撑。

推进节能减排市场化。随着市场化机制的加强，排污权交易平台开始在我国投入使用，2007年，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。排污权交易在我国部分省市开展试点，逐步走向制度化和规范化。

● 调整能源发展战略

以能源结构优化为突破口调整能源战略，强调积极发展低碳能源，并做出了长期规划。继2008年《可再生能源发展“十一五”规划》指出要加强清洁可再生能源的研发和推广后，2014年底，国务院颁布的《能源发展战略行动计划2014-2020》提出以电力为中心的能源消费结构调整，降低煤炭消费比重，提高天然气消费比重，重视和大力发展风电、太阳能、地热能等可再生能源。

● 鼓励低碳发展模式

大气污染带来的碳排放问题日益严峻，2007年，政府发布了《中国应对气候变化国家方案》，将严格控制温室气体排放作为重要任务，国家十分重视低碳发展。

积极发展低碳技术。2011年的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确了我国控制温室气体排放的总体要求和重点任务，指出要综合运用各种手段加强低碳技术的研发，推广一批具有良好减排效果的低碳技术和产品，大力推进节能降耗。

开展低碳发展试验试点。《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求各低碳试点地区因地制宜探索低碳发展模式，研究制定支持试点的财税、金融、价格等方面的配套政策，形成低碳发展的政策体系，推动了我国的低碳化进程。

资料来源：中国政府网；中大咨询整理

政策机理分析

● 推行市场化的经济激励政策

财政政策：用于促进节能降耗和污染防治的最主要措施

加大节能和环保财政投入，用于支持重点节能工程和环保设施项目的建设[16]。“十一五”期间，中央在节能技术改造资金上投入了超过300亿元，支持重点节能工程项目，形成了约1.6亿吨标准煤的节能能力，对实现我国的节能目标发挥了重要作用。“十二五”起始，2007年，中央财政设立了节能减排专项资金，安排预算235亿元，2008年增加至270亿元，主要投入于节能技术升级和淘汰落后产能上。

强化政府采购在节能中的作用。推行政府绿色采购，完善强制采购和优先采购制度，逐步提高节能环保产品比重，实行节能环保服务政府采购[17]。2007年，列入政府强制采购清单的节能产品总计33种类别，涉及539家企业和14551个产品型号，加大了政府对节能新产品的倾斜力度，有效激励企业向生产节能产品的方向发展。

税收政策：实行税收优惠和推进税费改革

加大节能项目税收优惠的范围和力度。新《节能法》明确表示，对列入推广目录的节能技术、节能产品实行税收优惠，促进了我国节能目标的实现。过去的节能减排税收优惠政策局限于企业所得税、消费税等环节，2010年起，为鼓励企业加大节能技术改造的工作力度，对于节能服务公司实施的合同能源管理项目，暂免征收营业税和增值税[7]。

增加高耗能、高排放领域的税负。《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》明确了积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平；积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税；调整进出口税收政策，控制高耗能、高排放产品的出口。

价格政策：加强价格机制的激励约束作用

强化价格约束引导，深入实施差别电价[18]，提升高耗能企业生产成本。2010年，我国在实施差别电价政策的基础上，进一步提高了限制类和淘汰类企业电价，并首次提出对能源消耗超过规定限额标准的企业实行“惩罚性电价”，各地可在国家规定基础上，按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度。例如，河北省对钢铁、水泥行业实施的差别电价和惩罚性电价政策，高于国家规定的标准，并执行更加严格的能耗限额标准，起到了抑制高耗能行业过快增长和淘汰落后产能的作用。2013年，国家开始对电解铝企业依据铅液电解交流电耗实行阶梯电价，超过最低标准每吨13700千瓦时的加收电价。次年，再次运用价格手段促进水泥行业进行产业结构调整，实行基于可比熟料（水泥）综合电耗水平标准的阶梯电价政策。

深化价格激励作用，支持可再生能源发展。我国对可再生能源价格实施了价格激励政策，如对可再生能源发电按照规定的上网价格实行全额强制性收购，保证适当的投资回报[19]。此类政策引导了大量的社会资本积极进入新能源领域，在风电领域，到2016年，中国风力发电装机容量已经达到了1.49亿千瓦，从2010年起年复合增长率接近31%，风电装机容量跃居全球第一。

金融政策：增强绿色信贷支持和能效指引

监管机构鼓励各类金融机构加大对节能减排项目的信贷支持力度，金融机构推出适合节能减排项目特点的信贷管理模式。2010年，央行、银监会提出意见，严控高耗能、高污染企业的信贷投入，加大对环保企业和项目的信贷支持，改善环保领域的直接金融服务等。各大银行纷纷主动把握产业结构调整中的业务机遇，支持绿色信贷项目和节能环保项目。比如建行积极贯彻银监会有关支持绿色信贷的要求，对于符合节能减排、绿色信贷要求的客户和项目开放绿色通道，在贷款价格上给予适当优惠，在贷款指标上优先保障[20]。此外，2015年，银监会、国家发改委联合印发《能效信贷指引》，指导银行业金融机构通过提供信贷融资支持用能单位提高能效、降低能耗。金融政策是国家要求开拓创新的节能减排政策之一，能够助推企业创新绿色信贷产品，强化绿色信贷与市场化的互补机制[21]。（图4）

图4 经济激励市场化政策的传导路径

● 市场机制下节能减排政策的阻力

我国节能减排政策从只采取单一的命令控制方法过渡到重视市场化调节机制[17]，注重经济增长与环境治理协同发展，且政策工具开始多元化，但市场化调控方式中依然存在不足。首先，政策实施力度不统一，专项资金的扶持更多面向重点企业的项目，对于不同行业、地区、企业存在资金补助上的失衡；其次，政府调控与市场机制协调性不足，如电力市场的市场化程度不足，导致电价不能准确反应资源稀缺程度和产品供求关系；最后，政策制定缺乏系统性和长期布局，存在“变相达标”风险，地方政府可能采取非常规措施来强行达到节能减排目标[16]，可能会对经济运行产生影响。

政策实施效果

深化改革阶段，节能减排政策体系全面完善，低碳减排工作的运行使得环境污染治理取得高效成果。

“十一五”和“十二五”期间，我国单位GDP能耗呈现出明显的下降趋势，到2015年已经降至0.63万吨标准煤，节能效果突出（图5）。我国政府实行的燃煤工业锅炉改造工程、节约和替代石油工程、建筑节能工程、绿色照明工程等十大工程，大幅度提高了能源利用效率，促进了先进节能技术的推广应用和节能环保产业的发展[2]。

图5 2016-2015年全国单位GDP能耗（单位：吨标准煤/万元）。数据来源：国家统计局；中大咨询整理

与此同时，工业“三废”治理效率十分显著。自2006年起的十年间，我国工业废水得到了良好的治理，排放总量呈现出稳步下降的趋势；“十一五”期间工业固体废物综合利用率也逐年升高，但在“十二五”期间出现了下滑（图6），可能是由于该阶段我国经济增长较为迅猛等原因，在生产过程中造成了大量的工业污染物排放。这也正是我国政策制订过程中加强节能减排力度的缘由，力求在发展经济的同时减少对环境的损害。

图6 2006-2015年全国工业废水排放及工业固体废物处理情况。数据来源：2010年、2015年环境统计年报；中大咨询

四、总结

我国以“节能减排”为主要目标的政策体系维持了三十多年，持续丰富和完善市场化手段的运用，取得了显著成效。随着气候变化和温室气体排放问题的日趋严峻，“低碳”发展成为必要，减碳工作也将全面升级。下篇将会介绍和分析“低碳”时代的相关政策及其作用机制，并对未来“双碳”政策的发展趋势作出判断。